Что такое бюджетные инвестиции: цели и порядок предоставления государственных денег

Износ основных фондов за 2018 год в России составил 46,6 % (по данным Госстата). По некоторым отраслям он превысил 50 и даже 60 %. О каком экономическом росте может идти речь, если активы предприятий и организаций в таком плачевном состоянии? За счет чего им догонять и перегонять развитые страны Запада?

Для восстановления инфраструктуры и ее модернизации требуются инвестиции. Далеко не все предприятия могут себе позволить многомиллионные вливания в обновление. Бюджетные инвестиции – это деньги, которые как раз и предназначены для исправления сложившейся ситуации.

Но доступны государственные средства не всем. Вы не найдете описания этого инструмента в книгах об инвестировании, потому что частные инвесторы не могут рассчитывать на госконтракты и многомиллионные инвестиции в свои проекты. В статье поговорим о том, что такое бюджетные инвестиции, на что они тратятся, рассмотрим порядок предоставления государственных денег.

Определение

Прежде чем дать определение бюджетных инвестиций, давайте разберем классическое определение инвестиций в целом. Часто спрашиваю своих студентов, как они понимают этот термин. Ответ, как правило, один – это вложение денег в какой-то проект с целью получения прибыли. Тогда я задаю встречный вопрос: “А если речь идет о строительстве, например, детского сада? Никакой прибыли с него нет. Значит, это уже не инвестиции?” Конечно же, инвестиции. Но определение надо уточнить.

Инвестиции – это вложения средств (движимого и недвижимого имущества, нематериальных активов, земельных участков и пр.) в объекты с целью получения прибыли или достижения другого эффекта. В качестве эффекта не всегда выступает коммерческая составляющая, но также экологическая, социальная и т. д.

И инвестирование строительства детского сада как раз преследует достижение другого эффекта. Например, снижение социальной напряженности в конкретном районе путем сокращения очереди детей в дошкольные учреждения, увеличение числа рабочих мест, получение политических очков перед выборами (почему бы и нет).

Любое предприятие и организация осуществляет инвестиционную деятельность. Без этого не выдержать в конкурентной борьбе. Источники средств могут быть разные:

• собственная прибыль,
• амортизация,
• заемные средства,
• эмиссия акций и облигаций,
• средства вышестоящих организаций.

В Бюджетном кодексе дано следующее определение.

Бюджетные инвестиции – это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Далее в статье 79 написано, что это капитальные вложения в создание объектов капитального строительства или приобретение недвижимости. Впоследствии перечисленные объекты закрепляются за государственными предприятиями на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.

Что относится к объектам капстроительства (согласно Градостроительному кодексу):

• здания и сооружения, в том числе объекты, строительство которых не завершено;
• линейные объекты (линии электропередач и связи, автодороги, трубопроводы, ж/д линии);
• некапитальные строения – строения, которые могут быть разобраны и перемещены в другое место, т. е. они не имеют прочных связей с земельным участком.

Из определения можно понять, что на средства из бюджета могут рассчитывать только государственные предприятия и организации. Однако это не так. Негосударственные юридические лица тоже имеют право на бюджетные деньги. Но в этом случае государство в лице РФ, региона или муниципального образования (смотря из какого бюджета пришли деньги) должно получить долю в уставном капитале предприятия, равную его участию в финансировании проекта.

На что тратим бюджетные деньги

Последние годы основное направление бюджетных инвестиций – дорожное хозяйство. Но эксперты ожидают изменения ситуации в связи с необходимостью исполнения последних майских указов Президента. Они предполагают вложения средств в развитие и поддержку инфраструктурных отраслей. Все финансируемые направления за последние 4 года можно проследить в таблице (по данным Минфина).

Государство, как и частный инвестор, ищет ответ на вопрос, куда вложить деньги. Бюджетные инвестиции осуществляются с целью:

• увеличения стоимости активов государства;
• повышения эффективности работы и конкурентоспособности значимых для экономики предприятий;
• восстановления инфраструктуры жизненно важных отраслей;
• снижения износа объектов недвижимости в бюджетных учреждениях.

В 2018 году государственную поддержку получили, например, такие проекты, как:

1. Строительство участка Сокольнической линии Московского метрополитена от станции “Саларьево” до станции “Столбово” – 40,8 млрд рублей.
2. Строительство стартового комплекса на космодроме Восточный – 38,7 млрд рублей.
3. Строительство тоннеля под Калужским шоссе и многоуровневой развязки у ТПУ “Столбово” – 27,5 млрд рублей.
4. Реконструкция и строительство автомобильной дороги “Варшавское шоссе – деревня Андреевское – деревня Яковлево” – 14 млрд рублей.
5. Реконструкция автомобильной дороги М-18 “Кола” от Санкт-Петербурга до границы с Норвегией – 12 млрд рублей.

Это масштабные дорогостоящие проекты. Анализ 10 крупнейших госконтрактов показал, что 8 из 10 относятся именно к дорожному хозяйству.

Порядок получения государственной помощи

Инвестирование за счет средств бюджетов всех уровней осуществляется после заключения госконтрактов. Государство, выступая в качестве инвестора, заинтересовано в эффективности финансируемого им проекта. Эффект не обязательно должен заключаться в получении прибыли.

Эффективность инвестиций можно доказать с помощью технико-экономического обоснования – серьезного документа с подробными расчетами, куда направляется каждый рубль (направления инвестирования), какой эффект он принесет (социальный, экономический, экологический, бюджетный и пр.) и когда вернется назад (срок окупаемости проекта). Без такого обоснования получить государственные деньги невозможно.

Государственные контракты заключаются на:

• проектные и изыскательские работы,
• строительство,
• реконструкцию,
• реставрацию,
• техническое перевооружение,
• приобретение объекта.

Средства из бюджета направляются государственным заказчикам (государственным органам) или организациям, которым госорганы передали свои полномочия в рамках заключения специального соглашения или решения (акта). Такими уполномоченными выступают:

1. Государственные корпорации и компании, которые будут инвестировать бюджетные деньги в объекты. А последние потом перейдут в собственность Российской Федерации.
2. Юридические лица, доля в уставном капитале которых принадлежит РФ. Профинансированные за счет государства объекты потом перейдут в качестве вклада в уставный капитал такого предприятия.

Например, по госконтракту на строительство стартового комплекса на космодроме “Восточный” заказчиком выступает Дирекция космодрома “Восточный”, а исполнителем, которому переданы полномочия на выполнение заказа, – производственно-строительное объединение “Казань”.

Соглашение обязательно должно содержать:

• цель инвестирования;
• объем инвестиций, распределенных по годам и по каждому финансируемому объекту;
• наименование объекта, его мощность;
• срок строительства (реконструкции) или приобретения объекта;
• права и обязанности сторон сделки;
• ответственность;
• порядок проведения проверок со стороны заказчика (госоргана).

Заключение

На самом деле главная цель бюджетного финансирования – это повышение темпов роста экономики и уровня жизни людей. Но помощь со стороны государства часто сталкивается с бюрократической волокитой, отсутствием инициативы и способности принимать грамотные решения на местах. Это приводит к неосвоенности средств и возврату их обратно в бюджет. Давно замечено, что к концу года, который всегда наступает неожиданно, резко активизируются работы по госконтрактам. Буду рада, если в ближайшие годы что-то изменится.

СЗПК: Новый инструмент поощрения инвестиций в России

История вопроса

Уже в июле 2020 года должен быть запущен национальный план восстановления экономики. На момент подготовки статьи его текст не был опубликован, однако исходя из проекта плана, а также заявлений, сделанных чиновниками, теме инвестиций отводится серьезная роль.

Тема на слуху уже не первый год. В марте 2018 года Президент РФ Владимир Путин дал поручение Правительству совместно с Банком России разработать план действий по ускорению темпов роста инвестиций и их доли в валовом внутреннем продукте. В том же году Минфин России разработал и направил в РСПП проект закона «О защите и поощрении капиталовложений в России». В октябре 2018 года министр финансов РФ А.Г. Силуанов анонсировал проект закона на совещании глав регионов в Казани. Предполагалось, что принятие такого закона улучшит инвестиционный климат и придаст импульс развитию экономики страны.

В докладе бизнес-омбудсмена Президенту говорилось о необходимости данного закона: «согласно закону «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений», принятому еще в 1998 году, права субъектов инвестиционной деятельности, с которыми заключаются госконтракты, являются стабильными и сохраняют свою силу на весь срок их действия. Но де-факто стабильных условий инвестор не получает. В инвестиционных соглашениях предполагается, что бюджет выступит в качестве гаранта: если условия будут нарушены, бюджет компенсирует инвесторам ущерб от изменения условий».

Позднее, в сентябре 2019 года вице-премьер Д. Козак представил свой проект закона «О поощрении и защите частной инвестиционной деятельности в России», довольно сильно отличающийся от законопроекта Минфина России.

Спустя примерно месяц после внесения в Государственную Думу в первом чтении была принята минфиновская версия законопроекта, получившего наименование «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации». Однако после этого законопроект опять «увяз» в обсуждениях, поскольку многих не устраивал предмет его регулирования (в частности, законопроект серьезно затрагивал концессионные соглашения и соглашения ГЧП/МЧП, унифицировал формы государственной поддержки и т.д.).

В результате была принята компромиссная версия закона. Однако его опубликование 1 апреля текущего года на фоне разгоревшейся пандемии осталось во многом незамеченным. И вот теперь тема инвестиций вновь на повестке дня, правда, уже в несколько иных обстоятельствах.

Стабилизационная оговорка – основной предмет нового закона

Какие же меры поддержки инвестиций предусмотрены новым законом?

Основная новелла заключается в следующем: между организацией, реализующей инвестиционный проект (ОРП), с одной стороны, и одним или несколькими публично-правовыми образованиями, с другой стороны, может быть заключено соглашение о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), в соответствии с которым публичная сторона гарантирует частной стороне неприменение актов, которые могут ухудшить реализацию инвестиционного проекта (стабилизационная оговорка).

Так, например, если основная ставка налога на прибыль на дату заключения СЗПК составляет 20%, то даже в случае ее повышения в отношении всех налогоплательщиков для ОРП она все равно останется на уровне 20% (в отношении прибыли, генерируемой инвестиционным проектом).

Не подлежат применению также акты, которые увеличивают сроки или количество процедур, необходимых для реализации инвестиционного проекта.

Каждое публично-правовое образование отвечает за неприменение «своих» актов: Российская Федерация – за федеральные, субъекты РФ – за региональные, муниципалитеты – за местные.

В данном случае важно понимать, что СЗПК – это не договор о совместном с государством ведении бизнеса, это, прежде всего, стабилизация законодательства. Как будет показано ниже, инвестор должен быть заинтересованным в реализации инвестиционного проекта и без такой стабилизации; однако если она предоставляется, это, безусловно, будет в помощь.

Требования к ОРП

В качестве ОРП может выступать любое российское юридическое лицо, в том числе проектная компания (за исключением государственных и муниципальных учреждений, а также государственных и муниципальных унитарных предприятий). При этом под проектной компанией понимается такая ОРП, которая была специально создана для реализации инвестиционного проекта и которая соответствует совокупности следующих требований:

а) в уставе организации содержится положение о том, что предметом ее деятельности является реализация инвестиционного проекта;

б) не менее 90 процентов всей выручки организации составляет выручка, полученная организацией от реализации инвестиционного проекта.

Таким образом, например, для целей «стабилизации» налога на прибыль инвесторы могут либо создать отдельную проектную компанию, либо вести отдельный учет прибыли, поступающей от инвестиционного проекта.

Иностранные инвесторы могут участвовать в СЗПК только через участие в капитале российского юридического лица.

Требования к инвестиционным проектам

Закон предусматривает, что инвестиционный проект должен считаться новым. Для этого должно соблюдаться одно из следующих условий:

• ОРП приняла решение об утверждении бюджета на капитальные расходы (без учета бюджета на расходы, связанные с подготовкой проектно-сметной документации, проведением проектно-изыскательских и геолого-разведочных работ) до дня вступления в силу закона, но не ранее 7 мая 2018 года и подала заявление о реализации такого проекта не позднее 31 декабря 2021 года; или
• ОРП приняла решение об утверждении бюджета на капитальные расходы (без учета бюджета на расходы, связанные с подготовкой проектно-сметной документации, проведением проектно-изыскательских и геолого-разведочных работ) после дня вступления в силу закона и подала заявление о реализации такого проекта не позднее одного календарного года после принятия такого решения.

Если в уставе ОРП, являющегося хозяйственным обществом, отсутствует указание на то, какой орган уполномочен на принятие решения об утверждении бюджета проекта, достаточно решения единоличного исполнительного органа.

Инвестиционный проект не может осуществляться в следующих сферах деятельности:

1. игорный бизнес;
2. производство табачных изделий, алкогольной продукции, жидкого топлива (ограничение неприменимо к жидкому топливу, полученному из угля, а также на установках вторичной переработки нефтяного сырья согласно перечню, утверждаемому Правительством РФ);
3. добыча сырой нефти и природного газа, в том числе попутного нефтяного газа (ограничение неприменимо к инвестиционным проектам по сжижению природного газа);
4. оптовая и розничная торговля;
5. деятельность финансовых организаций, поднадзорных Банку России (ограничение неприменимо к случаям выпуска ценных бумаг в целях финансирования инвестиционного проекта);
6. строительство (модернизация, реконструкция) административно-деловых центров и торговых центров (комплексов), а также жилых домов.

Также закон предусматривает минимальные «пороги» инвестиций для заключения СЗПК: чем больше уровень капиталовложений, тем более широкий круг актов может стабилизироваться.

Так, например, для того, чтобы Российская Федерация могла быть стороной СЗПК, должны соблюдаться следующие условия:

Акты, подлежащие «стабилизации»

1. Акты, предусматривающие увеличение ставок вывозных таможенных пошлин

Не менее 10 миллиардов рублей

2. Акты, предусматривающие увеличение ставок платы (сбора) и (или) расширение платежной базы (объектов обложения), используемых при определении размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, платы за пользование водными объектами, утилизационного сбора, экологического сбора, подлежащих уплате в бюджеты бюджетной системы РФ

3. Акты, предусматривающие увеличение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов, а также изменение порядка определения и общего размера арендной платы, устанавливаемых при использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов на арендуемом лесном участке

4. Акты, изменяющие сроки и (или) объемы предоставления:

1) субсидий и бюджетных инвестиций в соответствии с бюджетным законодательством РФ

2) субсидий кредитору по кредитному договору, предусматривающему предоставление ОРП кредитных средств по льготной ставке

— не менее 250 миллионов рублей для новых инвестиционных проектов, относящихся к сферам здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта;

— не менее 500 миллионов рублей для новых инвестиционных проектов в сфере цифровой экономики, экологии, сельского хозяйства;

— не менее 1,5 миллиарда рублей для новых инвестиционных проектов в сфере обрабатывающего производства;

— не менее 5 миллиардов рублей для новых инвестиционных проектов в иных сферах экономики.

5. Акты (решения) в области земельного, градостроительного и иного законодательства, указанные в п. 3 ч. 3 ст. 9 ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений…».

Следует отметить, что выше в таблице перечислены акты (решения), подлежащие стабилизации в соответствии со статьей 9 ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений…». Помимо этого, акты законодательства, подлежащие стабилизации, содержатся в Налоговом кодексе РФ. Так, согласно ст. 5 НК РФ, положения актов законодательства о налогах и сборах, в том числе в части введения новых налогов и (или) сборов, вступившие в силу после даты включения в реестр соглашений сведений о заключении СЗПК, не применяются в части правоотношений, связанных с исполнением такого СЗПК (т.е. в отношении инвестиционного проекта). Конкретный перечень таких актов зависит от того, какие публичные субъекты являются сторонами СЗПК.

Максимальный срок применения стабилизационной оговорки также зависит от объема капиталовложений:

Максимальный срок применения стабилизационной оговорки

Объем капиталовложений ОРП

До 5 млрд. рублей

От 5 до 10 млрд. рублей

От 10 млрд. рублей

Процедура заключения СЗПК

Помимо стандартной конкурсной процедуры, закон устанавливает, что при соблюдении ряда формальных требований СЗПК заключается в заявительном порядке. Иными словами, публичная сторона не может отказать в заключении СЗПК, если соблюдаются все предусмотренные законом условия.

Муниципальное образование может стать стороной СЗПК на добровольной основе; согласие уполномоченного органа местного самоуправления на заключение СЗПК может быть предоставлено в комплекте документов при подаче заявки ОРП на заключение соглашения.

До 1 апреля 2021 года СЗПК может заключаться на бумажном носителе; при этом его обязательной стороной должна быть Российская Федерация. К указанной дате должна быть создана государственная информационная система «Капиталовложения». Соответственно, после 1 апреля 2021 года соглашения о защите и поощрении капиталовложений будут заключаться в электронном виде, а подписываться — усиленной квалифицированной электронной подписью. При этом соглашение в любом случае вступает в силу с даты его регистрации Федеральным казначейством.

Ответственность сторон и расторжение договора

Закон предусматривает ответственность организации, реализующей проект, за нарушение СЗПК, только если ОРП в ходе реализации инвестиционного проекта получит бюджетные средства. В остальных случаях, по сути, единственным негативным последствием незавершения проекта (или просрочки в его реализации) является возможность публичной стороны расторгнуть договор, по общему правилу, в судебном порядке; при этом взимание каких-либо штрафов с ОРП не предполагается. Допускается также расторжение СЗПК во внесудебном порядке при наступлении любого из следующих условий: если в отношении ОРП открыто конкурсное производство в соответствии с ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», или если принято решение о ликвидации ОРП.

Таким образом, законодатель дает инвестору право на предпринимательский риск. Государство тоже, по сути, ничего не теряет: если представить, что инвестиционный проект не был запущен, то не было бы и уплаченных от его реализации налогов. Таким образом, нельзя говорить о недоуплаченных налогах вследствие стабилизации законодательства.

Ответственность публично-правовых образований

Публично-правовое образование несет ответственность перед организацией, реализующей проект, за применение в отношении ОРП актов (решений) без учета стабилизационной оговорки, а также, например, в случае нарушения сроков и (или) объемов предоставления «обещанных» субсидий и бюджетных инвестиций.

Ответственность публично-правового образования, по общему правилу, ограничена реальным ущербом. Методика его определения должна быть определена Правительством РФ. При этом объем реального ущерба (в совокупности с объемом мер поддержки, предоставленных в соответствии с законом) не может превышать размера обязательных платежей, исчисленных ОРП для уплаты в соответствующие бюджеты публично-правовых образований, являющихся сторонами СЗПК, в связи с реализацией инвестиционного проекта.

Дополнительно закон ограничивает возможность взыскания с публично-правового образования реального ущерба, предусматривая, что условием предъявления соответствующего иска является фактичекски реализация инвестиционного проекта (например, одним из таких условий является введение в эксплуатацию всех объектов недвижимости, предусмотренных проектом).

Таким образом, как отмечалось выше, инвестор должен быть действительно заинтересован в реализации инвестиционного проекта и при отсутствии СЗПК. Как видим, перспектива взыскания ущерба с публичной стороны является несколько отдаленной. В то же время, сама возможность взыскания такого ущерба, тем не менее, будет сдерживать публичную сторону от нарушений условия соглашения.

Меры государственной поддержки

Закон предусматривает, что в предусмотренном бюджетным законодательством порядке, ОРП могут быть возмещены затраты:

1. на создание (строительство), модернизацию и (или) реконструкцию объектов обеспечивающей и (или) сопутствующей инфраструктур, необходимых для реализации инвестиционного проекта, в том числе на реконструкцию объектов инфраструктуры, находящихся в государственной (муниципальной) собственности;
2. на уплату процентов по кредитам и займам, купонного дохода по облигационным займам, привлеченным для создания (строительства), модернизации и (или) реконструкции объектов обеспечивающей и (или) сопутствующей инфраструктур, необходимых для реализации инвестиционного проекта, в том числе на реконструкцию объектов инфраструктуры, находящихся в государственной (муниципальной) собственности.

Предельный объем возмещаемых затрат, указанных выше, не может превышать:

• 50 процентов фактически понесенных затрат для объектов обеспечивающей инфраструктуры;
• 100 процентов фактически понесенных затрат для объектов сопутствующей инфраструктуры.

Кроме того, как было указано выше, объем возмещаемых затрат в совокупности с объемом реального ущерба не может превышать размера вышеуказанных обязательных платежей, исчисленных организацией, реализующей проект, для уплаты в бюджеты публично-правовых образований, являющихся сторонами СЗПК.

Организации, реализующей проект, заключившей соглашение о защите и поощрении капиталовложений, могут быть предоставлены меры государственной поддержки, не предусмотренные ФЗ «О защите и поощрении капиталовложений». При этом объем мер государственной поддержки, за исключением объема мер государственной поддержки, указанных в законе, не должен превышать объем капитальных вложений, направляемых на реализацию нового инвестиционного проекта, в отношении которого заключено СЗПК.

Под капитальными вложениями в данном случае понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Авторы:

Олег Ушаков
советник АБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры»

http://iklife.ru/investirovanie/byudzhetnye-investicii-poryadok-predostavleniya.html
http://pravo.ru/story/223639/